淺談我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系現(xiàn)狀
01簡介
醫(yī)療器械直接或間接作用于人體，用于人體體表及體內(nèi)，通過非藥理學(xué)、免疫學(xué)或代謝手段達(dá)到對疾病或損傷的預(yù)防、診斷、治療和監(jiān)護(hù)等作用的儀器、設(shè)備、器具、材料或其他物品，因此，醫(yī)療器械對于公眾健康和生命安全極其重要。按照醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例，醫(yī)療器械需注冊或備案方可上市。醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是對注冊申請人和審查人員的指導(dǎo)性文件，適用于企業(yè)準(zhǔn)備其醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申報(bào)資料，同時(shí)也適用于審評(píng)人員對醫(yī)療器械產(chǎn)品上市前申報(bào)材料的審查。國家食品藥品監(jiān)督管理總局在已發(fā)布的指導(dǎo)原則中對醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則進(jìn)行了說明：Ⅱ類、Ⅲ類指導(dǎo)原則是對醫(yī)療器械產(chǎn)品的一般要求，申請人/制造商應(yīng)依據(jù)具體產(chǎn)品的特性對注冊申報(bào)資料的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化，同時(shí)指導(dǎo)和規(guī)范醫(yī)療器械產(chǎn)品的技術(shù)審評(píng)工作，幫助審評(píng)人員理解和掌握該類產(chǎn)品原理/機(jī)理、結(jié)構(gòu)、性能、預(yù)期用途等內(nèi)容，把握技術(shù)審評(píng)工作基本要求和尺度，對產(chǎn)品安全性、有效性做出系統(tǒng)評(píng)價(jià)。因此，醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是醫(yī)療器械上市前注冊管理的重要組成部分。
一般醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的主要內(nèi)容有適用范圍、技術(shù)審查要點(diǎn)、審查關(guān)注點(diǎn)、編制說明等。根據(jù)醫(yī)療器械類別及性能的評(píng)估，指導(dǎo)原則在編寫時(shí)會(huì)將確保產(chǎn)品的安全性和有效性的要求都體現(xiàn)在其中，安全性是醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則最基本的核心，在此基礎(chǔ)上追求產(chǎn)品有效性，有效性也是醫(yī)療器械價(jià)值的體現(xiàn)。
醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的制定和宣貫可以使不同審評(píng)機(jī)構(gòu)、不同審評(píng)人員對同類產(chǎn)品安全性和有效性的評(píng)價(jià)尺度盡可能保持一致，這一關(guān)鍵作用使其在我國分級(jí)審評(píng)審批管理體制下顯得尤為重要。
02現(xiàn)狀及問題剖析
美國FDA有較完善的醫(yī)療器械指導(dǎo)原則系統(tǒng)，其指導(dǎo)原則的數(shù)量也明顯多于國內(nèi)。自1983年至今，F(xiàn)DA共發(fā)布醫(yī)療器械注冊相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)原則800余項(xiàng)，內(nèi)容幾乎涵蓋了注冊申報(bào)醫(yī)療器械的所有種類，同時(shí)發(fā)布了多項(xiàng)通用指導(dǎo)原則，包括臨床試驗(yàn)、電磁兼容性、標(biāo)簽風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)品測試等。從發(fā)布的數(shù)據(jù)分析，F(xiàn)DA目前仍保持每年發(fā)布指導(dǎo)原則30多項(xiàng)。
我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則工作起步相對較晚，至今，國家總局已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則254項(xiàng),其中，有源醫(yī)療器械107項(xiàng)，無源醫(yī)療器械68項(xiàng)，體外診斷試劑71項(xiàng)，醫(yī)療器械通用指導(dǎo)原則8項(xiàng)。根據(jù)2017年總局發(fā)布的《醫(yī)療器械分類目錄》中各子目錄及相應(yīng)一級(jí)、二級(jí)目錄的對應(yīng)情況,對已發(fā)布有關(guān)具體產(chǎn)品的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則覆蓋面分析可知，22個(gè)子目錄中仍有很多類別醫(yī)療器械產(chǎn)品沒有任何指導(dǎo)原則覆蓋。同時(shí)，現(xiàn)有的指導(dǎo)原則覆蓋側(cè)重點(diǎn)存在偏差，部分注冊申報(bào)數(shù)量較多的產(chǎn)品，并無相應(yīng)的指導(dǎo)原則出臺(tái)。近年來，總局器審中心加大了醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的制修訂力度，2016年發(fā)布指導(dǎo)原則52項(xiàng)，2017年發(fā)布指導(dǎo)原則79項(xiàng)（包括部分修訂項(xiàng)目）。
近些年，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申報(bào)數(shù)量持續(xù)增加，專業(yè)覆蓋范圍及創(chuàng)新型高科技產(chǎn)品的數(shù)量均明顯增加，但相應(yīng)的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則，無論從覆蓋面還是數(shù)量上都無法滿足當(dāng)前醫(yī)療器械發(fā)展的需求。在醫(yī)療器械更新?lián)Q代速度遠(yuǎn)超審評(píng)技術(shù)要求發(fā)展的情況下，技術(shù)審評(píng)機(jī)構(gòu)面臨較大挑戰(zhàn)，在面對企業(yè)申報(bào)的醫(yī)療器械無對應(yīng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)原則、標(biāo)準(zhǔn)過于陳舊等問題時(shí)，醫(yī)療器械審評(píng)人員只能依據(jù)審評(píng)經(jīng)驗(yàn)評(píng)估產(chǎn)品的安全有效性，因而對技術(shù)審評(píng)的質(zhì)量可控性和時(shí)效性都形成了一定的制約。同時(shí)，醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是基于現(xiàn)行法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、當(dāng)前科技認(rèn)知水平和現(xiàn)有產(chǎn)品技術(shù)基礎(chǔ)上形成的，隨著法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，相關(guān)科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，指導(dǎo)原則相關(guān)內(nèi)容也需適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在全面深化醫(yī)療器械審評(píng)審批制度改革的新形勢下，指導(dǎo)原則作為醫(yī)療器械注冊管理體系中不可或缺的重要因素，迫切需要進(jìn)行系統(tǒng)研究和推進(jìn)，同時(shí)已發(fā)布指導(dǎo)原則的宣貫力度不夠，各審評(píng)機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)重視，保證審評(píng)尺度一致。
03如何完善
基于醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制訂、修訂要與實(shí)際工作需求相符，注冊數(shù)量與現(xiàn)有指導(dǎo)原則相匹配，平衡不同專業(yè)指導(dǎo)原則修訂發(fā)展等訴求，也為使我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則工作更有系統(tǒng)性、規(guī)范性和應(yīng)用效果，有以下四點(diǎn)建議：
1.構(gòu)建基于我國國情的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系，即統(tǒng)一布局我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則框架。做好長期規(guī)劃，設(shè)立階段性目標(biāo)，盡快解決審評(píng)工作中的共性問題和疑難問題，制修定代表性產(chǎn)品的指導(dǎo)原則，及時(shí)彌補(bǔ)醫(yī)療器械產(chǎn)品無指導(dǎo)原則覆蓋的空白，不斷提高指導(dǎo)原則數(shù)量和專業(yè)方向上與產(chǎn)品申報(bào)數(shù)量的匹配度。同時(shí)，建立制定、修訂指導(dǎo)原則工作的操作規(guī)范，在保證該項(xiàng)工作的發(fā)展有清晰目標(biāo)和線路條件下，提高工作質(zhì)量，系統(tǒng)科學(xué)構(gòu)建基于我國國情的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系，讓指導(dǎo)原則能夠發(fā)揮在具體產(chǎn)品和通用注冊過程中的指導(dǎo)作用。
2.增加醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則中技術(shù)性內(nèi)容的比重。因?yàn)獒t(yī)療器械產(chǎn)品具有很強(qiáng)的專業(yè)性，審評(píng)人員在技術(shù)審評(píng)中要體現(xiàn)注冊工作的科學(xué)性。指導(dǎo)原則作為技術(shù)規(guī)范是注冊審查工作中不可或缺的組成部分，因此指導(dǎo)原則在編寫過程中要增加產(chǎn)品技術(shù)性內(nèi)容的比重，達(dá)到科學(xué)審評(píng)目的，體現(xiàn)出我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制定工作的科技含量和權(quán)威性。
3.加大對國際組織、發(fā)達(dá)國家醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如IMDRF、美國FDA、歐盟等）發(fā)布指導(dǎo)原則、審查規(guī)范的轉(zhuǎn)化力度。借鑒美國FDA、歐盟等指導(dǎo)原則并結(jié)合我國國情進(jìn)行轉(zhuǎn)化，是國家食品藥品監(jiān)督管理總局深化醫(yī)療器械審評(píng)審批改革的重要著眼點(diǎn)。逐步完成對美國FDA已發(fā)布指導(dǎo)原則的翻譯工作，根據(jù)我國醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展及技術(shù)審評(píng)工作需要，選取應(yīng)用價(jià)值高且我國注冊審評(píng)中急需規(guī)范產(chǎn)品的指導(dǎo)原則進(jìn)行轉(zhuǎn)化，不僅可以在我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制定過程中作為參考，還可以作為我國指導(dǎo)原則體系的藍(lán)本。
4.加強(qiáng)對已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的宣貫。指導(dǎo)原則對統(tǒng)一醫(yī)療器械監(jiān)管工作起著不可替代的作用，但其應(yīng)用缺少系統(tǒng)管理，各審評(píng)機(jī)構(gòu)對指導(dǎo)原則的學(xué)習(xí)和重視程度不夠，因此需要加強(qiáng)對已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的宣貫，組織對國家和省級(jí)醫(yī)療器械審評(píng)審批能力的考核，保證同類產(chǎn)品審評(píng)尺度的一致性。同時(shí)，總局器審中心可加強(qiáng)與醫(yī)療器械企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通，更好地開展注冊申報(bào)相關(guān)培訓(xùn)工作，使得醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系構(gòu)建工作形成良性循環(huán)，保持我國指導(dǎo)原則體系持續(xù)推進(jìn)。
質(zhì)量管理處 商惠 李耀華 供稿
醫(yī)療器械直接或間接作用于人體，用于人體體表及體內(nèi)，通過非藥理學(xué)、免疫學(xué)或代謝手段達(dá)到對疾病或損傷的預(yù)防、診斷、治療和監(jiān)護(hù)等作用的儀器、設(shè)備、器具、材料或其他物品，因此，醫(yī)療器械對于公眾健康和生命安全極其重要。按照醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例，醫(yī)療器械需注冊或備案方可上市。醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是對注冊申請人和審查人員的指導(dǎo)性文件，適用于企業(yè)準(zhǔn)備其醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申報(bào)資料，同時(shí)也適用于審評(píng)人員對醫(yī)療器械產(chǎn)品上市前申報(bào)材料的審查。國家食品藥品監(jiān)督管理總局在已發(fā)布的指導(dǎo)原則中對醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則進(jìn)行了說明：Ⅱ類、Ⅲ類指導(dǎo)原則是對醫(yī)療器械產(chǎn)品的一般要求，申請人/制造商應(yīng)依據(jù)具體產(chǎn)品的特性對注冊申報(bào)資料的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化，同時(shí)指導(dǎo)和規(guī)范醫(yī)療器械產(chǎn)品的技術(shù)審評(píng)工作，幫助審評(píng)人員理解和掌握該類產(chǎn)品原理/機(jī)理、結(jié)構(gòu)、性能、預(yù)期用途等內(nèi)容，把握技術(shù)審評(píng)工作基本要求和尺度，對產(chǎn)品安全性、有效性做出系統(tǒng)評(píng)價(jià)。因此，醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是醫(yī)療器械上市前注冊管理的重要組成部分。
一般醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的主要內(nèi)容有適用范圍、技術(shù)審查要點(diǎn)、審查關(guān)注點(diǎn)、編制說明等。根據(jù)醫(yī)療器械類別及性能的評(píng)估，指導(dǎo)原則在編寫時(shí)會(huì)將確保產(chǎn)品的安全性和有效性的要求都體現(xiàn)在其中，安全性是醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則最基本的核心，在此基礎(chǔ)上追求產(chǎn)品有效性，有效性也是醫(yī)療器械價(jià)值的體現(xiàn)。
醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的制定和宣貫可以使不同審評(píng)機(jī)構(gòu)、不同審評(píng)人員對同類產(chǎn)品安全性和有效性的評(píng)價(jià)尺度盡可能保持一致，這一關(guān)鍵作用使其在我國分級(jí)審評(píng)審批管理體制下顯得尤為重要。
02現(xiàn)狀及問題剖析
美國FDA有較完善的醫(yī)療器械指導(dǎo)原則系統(tǒng)，其指導(dǎo)原則的數(shù)量也明顯多于國內(nèi)。自1983年至今，F(xiàn)DA共發(fā)布醫(yī)療器械注冊相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)原則800余項(xiàng)，內(nèi)容幾乎涵蓋了注冊申報(bào)醫(yī)療器械的所有種類，同時(shí)發(fā)布了多項(xiàng)通用指導(dǎo)原則，包括臨床試驗(yàn)、電磁兼容性、標(biāo)簽風(fēng)險(xiǎn)管理、產(chǎn)品測試等。從發(fā)布的數(shù)據(jù)分析，F(xiàn)DA目前仍保持每年發(fā)布指導(dǎo)原則30多項(xiàng)。
我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則工作起步相對較晚，至今，國家總局已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則254項(xiàng),其中，有源醫(yī)療器械107項(xiàng)，無源醫(yī)療器械68項(xiàng)，體外診斷試劑71項(xiàng)，醫(yī)療器械通用指導(dǎo)原則8項(xiàng)。根據(jù)2017年總局發(fā)布的《醫(yī)療器械分類目錄》中各子目錄及相應(yīng)一級(jí)、二級(jí)目錄的對應(yīng)情況,對已發(fā)布有關(guān)具體產(chǎn)品的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則覆蓋面分析可知，22個(gè)子目錄中仍有很多類別醫(yī)療器械產(chǎn)品沒有任何指導(dǎo)原則覆蓋。同時(shí)，現(xiàn)有的指導(dǎo)原則覆蓋側(cè)重點(diǎn)存在偏差，部分注冊申報(bào)數(shù)量較多的產(chǎn)品，并無相應(yīng)的指導(dǎo)原則出臺(tái)。近年來，總局器審中心加大了醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的制修訂力度，2016年發(fā)布指導(dǎo)原則52項(xiàng)，2017年發(fā)布指導(dǎo)原則79項(xiàng)（包括部分修訂項(xiàng)目）。
近些年，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申報(bào)數(shù)量持續(xù)增加，專業(yè)覆蓋范圍及創(chuàng)新型高科技產(chǎn)品的數(shù)量均明顯增加，但相應(yīng)的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則，無論從覆蓋面還是數(shù)量上都無法滿足當(dāng)前醫(yī)療器械發(fā)展的需求。在醫(yī)療器械更新?lián)Q代速度遠(yuǎn)超審評(píng)技術(shù)要求發(fā)展的情況下，技術(shù)審評(píng)機(jī)構(gòu)面臨較大挑戰(zhàn)，在面對企業(yè)申報(bào)的醫(yī)療器械無對應(yīng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)原則、標(biāo)準(zhǔn)過于陳舊等問題時(shí)，醫(yī)療器械審評(píng)人員只能依據(jù)審評(píng)經(jīng)驗(yàn)評(píng)估產(chǎn)品的安全有效性，因而對技術(shù)審評(píng)的質(zhì)量可控性和時(shí)效性都形成了一定的制約。同時(shí)，醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則是基于現(xiàn)行法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、當(dāng)前科技認(rèn)知水平和現(xiàn)有產(chǎn)品技術(shù)基礎(chǔ)上形成的，隨著法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，相關(guān)科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，指導(dǎo)原則相關(guān)內(nèi)容也需適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在全面深化醫(yī)療器械審評(píng)審批制度改革的新形勢下，指導(dǎo)原則作為醫(yī)療器械注冊管理體系中不可或缺的重要因素，迫切需要進(jìn)行系統(tǒng)研究和推進(jìn)，同時(shí)已發(fā)布指導(dǎo)原則的宣貫力度不夠，各審評(píng)機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)重視，保證審評(píng)尺度一致。
03如何完善
基于醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制訂、修訂要與實(shí)際工作需求相符，注冊數(shù)量與現(xiàn)有指導(dǎo)原則相匹配，平衡不同專業(yè)指導(dǎo)原則修訂發(fā)展等訴求，也為使我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則工作更有系統(tǒng)性、規(guī)范性和應(yīng)用效果，有以下四點(diǎn)建議：
1.構(gòu)建基于我國國情的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系，即統(tǒng)一布局我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則框架。做好長期規(guī)劃，設(shè)立階段性目標(biāo)，盡快解決審評(píng)工作中的共性問題和疑難問題，制修定代表性產(chǎn)品的指導(dǎo)原則，及時(shí)彌補(bǔ)醫(yī)療器械產(chǎn)品無指導(dǎo)原則覆蓋的空白，不斷提高指導(dǎo)原則數(shù)量和專業(yè)方向上與產(chǎn)品申報(bào)數(shù)量的匹配度。同時(shí)，建立制定、修訂指導(dǎo)原則工作的操作規(guī)范，在保證該項(xiàng)工作的發(fā)展有清晰目標(biāo)和線路條件下，提高工作質(zhì)量，系統(tǒng)科學(xué)構(gòu)建基于我國國情的醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系，讓指導(dǎo)原則能夠發(fā)揮在具體產(chǎn)品和通用注冊過程中的指導(dǎo)作用。
2.增加醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則中技術(shù)性內(nèi)容的比重。因?yàn)獒t(yī)療器械產(chǎn)品具有很強(qiáng)的專業(yè)性，審評(píng)人員在技術(shù)審評(píng)中要體現(xiàn)注冊工作的科學(xué)性。指導(dǎo)原則作為技術(shù)規(guī)范是注冊審查工作中不可或缺的組成部分，因此指導(dǎo)原則在編寫過程中要增加產(chǎn)品技術(shù)性內(nèi)容的比重，達(dá)到科學(xué)審評(píng)目的，體現(xiàn)出我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制定工作的科技含量和權(quán)威性。
3.加大對國際組織、發(fā)達(dá)國家醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如IMDRF、美國FDA、歐盟等）發(fā)布指導(dǎo)原則、審查規(guī)范的轉(zhuǎn)化力度。借鑒美國FDA、歐盟等指導(dǎo)原則并結(jié)合我國國情進(jìn)行轉(zhuǎn)化，是國家食品藥品監(jiān)督管理總局深化醫(yī)療器械審評(píng)審批改革的重要著眼點(diǎn)。逐步完成對美國FDA已發(fā)布指導(dǎo)原則的翻譯工作，根據(jù)我國醫(yī)療器械行業(yè)的發(fā)展及技術(shù)審評(píng)工作需要，選取應(yīng)用價(jià)值高且我國注冊審評(píng)中急需規(guī)范產(chǎn)品的指導(dǎo)原則進(jìn)行轉(zhuǎn)化，不僅可以在我國醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則制定過程中作為參考，還可以作為我國指導(dǎo)原則體系的藍(lán)本。
4.加強(qiáng)對已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的宣貫。指導(dǎo)原則對統(tǒng)一醫(yī)療器械監(jiān)管工作起著不可替代的作用，但其應(yīng)用缺少系統(tǒng)管理，各審評(píng)機(jī)構(gòu)對指導(dǎo)原則的學(xué)習(xí)和重視程度不夠，因此需要加強(qiáng)對已發(fā)布醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則的宣貫，組織對國家和省級(jí)醫(yī)療器械審評(píng)審批能力的考核，保證同類產(chǎn)品審評(píng)尺度的一致性。同時(shí)，總局器審中心可加強(qiáng)與醫(yī)療器械企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通，更好地開展注冊申報(bào)相關(guān)培訓(xùn)工作，使得醫(yī)療器械注冊技術(shù)審查指導(dǎo)原則體系構(gòu)建工作形成良性循環(huán)，保持我國指導(dǎo)原則體系持續(xù)推進(jìn)。
質(zhì)量管理處 商惠 李耀華 供稿